来源:《人民论坛》 作者:赵树凯
从国际经验比较来看，中国政府在经济发展中的主导性很强，作用尤为重要。由此可见，中国发展成就中，政府官员的贡献值得肯定。但同时也要看到，政府系统存在的问题也很突出。政府问题表现在诸多方面，有体制机制问题，也有观念理念问题。在中国现代化和改革开放的历史情势之下，在全球化的时代背景之下，党政官员群体中的观念偏差主要表现在以下六个方面。
偏差之一：以为群众的思想可以统一，追求所谓“统一思想”
在政府工作中，特别是在有些官员的讲话中，自觉不自觉地预设一种前提，就是：群众的思想观念可以统一，应该统一。动辄要求大家把思想统一到什么什么上来。这其实是一种不切实际的想法，是一种美丽的幻觉。历史地看，任何社会中，思想的统一从来没有出现过，也不可能出现。若论思想控制，“文革”期间可谓严密，所有媒体都是一个声音，但是公众的思想依然无法统一。也许，对于舆论的控制可以在一定程度上、一定范围内出现舆论一律的状态，表面上是一呼百应的现象。这种强制下的万马齐鸣，是另一种形式的万马齐喑。这显然并不是思想的统一或者认识的一致。现实地看，在当前的社会经济条件下，所谓思想统一更不可能做到。现在的中国社会，处于体制深刻变化、利益结构错综复杂的转折时期，利益多元，必然导致思想多元;即便利益不多元，思想认识也不可能一致。这是基本的社会现实。
正视思想多元的现实，尊重思想多元的现实，并为这种思想多元探索创造良好的社会环境，避免因为企图打压这种思想多元而制造更多的社会冲突，是政府的重要使命。“文革”期间，已经为打压异己思维、控制言论思想付出了惨重的代价。殷鉴不远，今天仍要警惕。从根本上，政府工作的真正立足点，应该是探索建立有效的体制机制，保障公众的思想表达和利益追求，促进利益整合和思想繁荣。不论多么美好的理论，多么正确的思想，都无法实现公众的思想统一。协调公众纷纭多变的思想观点、协调公众复杂多变的利益追求，根本途径不能依靠统一思想，而只能靠制度建设。
偏差之二：以为官员队伍的问题是思想觉悟问题，过度强调“教育”的作用
在反腐败问题上，各级领导都强调从源头上抓起，强调从体制、机制建设上防治腐败。但是，如果考察一些具体的工作部署，可以发现，还是更多地在品行改进、道德说教上下功夫。每每讨论问题的根源，总是围绕人生观、价值观上做文章，从坚定共产主义“信仰”上找出路，因为这种思路已经成为定势。上上下下、大大小小的学习活动、教育活动连绵不断，此起彼伏。虽然声势可观，有部署有检查，有总结有评估，但是实际作用乏善可陈。有的地方总结得很好听，说是“干部经常受教育，群众经常得实惠”，实际上不是这么回事。教育培训活动，反复搞来搞去，讲得没有新意，听得没有兴致，往往只是整出来一些新说法、新概念，玩弄辞藻而已。
改善政府治理，应该说教化培训并非紧要问题。如果总结现代政府管理的国际经验，没有哪个国家的政府高效、官员廉政是通过教育培训得以实现的。官员的思想道德教化，或者更宽泛地说官员本身的能力建设，可在一定程度上改善政府运行，但是，决定政府运行绩效和官员表现的根本，当是政府运行的体制机制。现在的问题是，面对政府系统中的诸多问题，更多的措施还是开会动员、集中学习、培训轮训，翻来覆去讲空洞的道理、宏大的目标，讲人生观、价值观、政绩观。试图以教化代替制度创新，对于实现良好的政府治理只能是南其辕而北其辙。政府绩效提升和影响改善，必须走出以思想教育代替体制改革的怪圈。
偏差之三：将群众不信任政府的问题归罪于媒体，不适当地强调正面宣传
时下，可以说政府信任度不高，官员形象不好，但是如何解释和解决这个问题，分歧很大。有一些官员，把这些问题归罪于媒体的负面报道，指责媒体败坏了官员的形象，损害了政府的公信力，因此，要求媒体多表扬赞美官员和政府。这种想法是很是有问题的。从媒体传播规律来说，用一句最通俗的话来说，即“坏消息就是好新闻”。因此，媒体天然地更关注官员的负面行为和政府中的不良表现，西方把媒体的这个特点称为“扒粪”。从表面上，这种“扒粪”确实有伤官员形象。媒体对于政府来说，其关系可谓“如影随形”。官员形象不好，根子在官员。官员如果想避免负面报道，最重要的是避免负面行为。一个健康的政府体制，不能依靠媒体的廉价赞美来维持信任，而应该经得起媒体、公众的监督，甚至挑剔。靠控制媒体来营造的政府良好形象是虚妄的。
公众对政府的信任，大致可从两个角度看，如果集中在官员本人作风、能力方面，可以归为社会信任;如果集中于政府规则制度方面，则属于政治信任。一般来说，如果在基层解决不了的问题到高层上访，基本上可以说群众对于这个政府体系还是有信任的，或者说政治信任还没有动摇。问题在于，如果上访者到了最高层，问题依然得不到解决，甚至结果更糟糕，那可能就要引起对于整个政府制度的信任。政治信任一旦出现问题，就会在体制外寻找解决渠道，到那个时候问题就变得严重，可以说问题就被政治化了。因此，巩固确立群众的信任，需要在增强制度的信任上下功夫。不论是中国改革自身的经验，还是国际经验，都说明，监督基层政府应该主要依靠民众。这就需要扩大基层民主，扩大有效有力的公共参与。通过新的制度安排，实现依靠民众来约束问责基层官员，而不是依靠上级官员把权力收走，依靠上级官员来检查考核。公众参与监督政府的过程中，媒体是最重要最有力的渠道。中国的改革，如果不能走到媒体和公众充分监督政府的境界，则断无成功可言。现在媒体对于政府官员的监督批评，还很不够，还应该更加广泛、更加深刻、更加自由。
偏差之四：将诸多问题都归罪于基层干部，不适当地指责基层干部
当前基层治理中乱象较多，如果要探究原因，当然有基层干部群体本身的问题。因此，高层对于基层官员有种种不满，民众对基层干部有诸多抱怨，实属正常。但是，也要看到，问题出现在基层，并不说明造成问题的原因都在基层;问题出现在基层，并不说明解决问题的办法都在基层。有关调查显示，中国民众更倾向于信任高层政府，而不信任基层政府，有俗语如“中央是亲人，县乡是仇人”、“中央的经很好，被下面的歪嘴和尚念坏了”，等等。这种现象与欧美恰恰相反，那里是民众更信任基层政府。至于原因，西方学者的解释是，因为基层政府距离民众更近，民众能看到、感受到基层政府在做事，所以信任高;而高层政府，民众往往不知道他们为自己做了什么，所以，对高层的信任就低。也就是说，在中国，基层官员得到的信任低并不是必然的，甚至本来可以得到高信任的。
民众对基层政府的不满，很大程度上是因为在官员面前很无奈，有种种不满，但又无可奈何。民众无法监督政府官员，这是政府体制的基本问题。这个问题无法归结为基层官员的个人品行或者能力，解决问题要高层承担责任。用现在时髦的话说，是“顶层设计”问题。在现行体制下，作为基层政府的县乡政府责任大，权力小，能力弱。虽然在政权体系中乡镇是五级政权中的一级，但严格地说，乡镇从来没有成为严格意义上的政权。乡镇政府没有执法权，甚至没有独立财政，其服务能力下降、管理能力萎缩是很正常的事情。县级政府的问题其实也很突出，承受的问责压力很大，但是权力空间相当狭小，若干重要管理部门被垂直管理，管理权力被上级分割，管理能力力不从心。问题出在制度安排上，上层负有更大责任，一味指责基层官员“不得力”、“不顶事”是不公允的。
偏差之五：过于相信“高压式”问责，靠一票否决等手段来解决问题
现在，“问责”的说法很时兴，但是问责被操作为不分青红皂白的问罪和处分，到处挥舞一票否决的大棒。问责应该是一个权力、责任、监督评价等要素良性协同运作的工作过程，不是简单地出了问题就处罚。问责需要建立在良好的治理体制基础上，首先要建立权责合理、运行有效的权力配置体制。既要界定好上级政府与基层政府之间的权责，还要界定好民众与政府之间的权责。现在的问题是，这个权责体系严重扭曲和倾斜：在政府内部，权力向上级政府过度集中，在政府与民众之间，权力向政府过度集中。这种集中的结果，是上级无法真正监督制约好基层政府，民众也无法有效地监督基层政府。没有良好的治理体制，上级对基层只规定硬任务，只是强调出了问题就处罚，不仅于事无补，而且激化基层政府与上层领导的矛盾。
现在的基层矛盾发生呈现多元化、多类型的特点，许多问题不在基层政府权责范围之内。比如，一个退伍军人因为在部队受到处分而赴京上访，一个农民因为在城市治病引起上访，一个农民工在城市遭遇交通事故而上访，等等，这些问题都是乡镇甚至县(市)政府既不了解也无权处理的，但上级却把这些上访的处理责任都推诿给基层政府。这样的上级问责显然无法令基层信服。对基层来说，这实际上是上级领导的“野蛮问责”。当然，在任何政府体系内部，都既要有自上而下的问责，也要有自下而上的问责，但是，根本的问责方向应当是自下而上的，是民众对于政府的问责。现在的政府问责体系显然有些本末倒置。
偏差之六：认为中国农民素质低，不能实行基层自治
实行基层自治需要群众具有多高的素质，难以说清。现在很多基层干部依然强调农民素质低，不适合搞自治。两百多年前美国就实行了基层自治，美国的民主政治制度就是在乡镇自治的基础上建立起来的。我们今天的民众素质，总不能说还不如两百多年前的美国。印度的经验也同样说明问题。当然可以解释说国情不同，但是，需要承认的是，无论国情怎样不同，民众需要更多的政治参与，政府需要更多地对民众负责，这是历史的大趋势。中国农民的权利意识和参与能力，近30年来，出现了令人惊讶的提升，用一些官员的话说：“现在的农民太难领导了”、“太不听话了”，这本身就是实行自治的良好基础。
有官员说，村民自治搞了这么多年，农村问题依然很多，说明自治不可行，有的甚至说村民自治搞乱了农村。这个问题可以从两个方面解释：一方面，村民自治能解决的只是一部分问题，也就是说，不论村民自治搞得多么好，有一些问题不是村民自治本身可以解决的;另一方面，村民自治本来可以解决更多问题，但因为推进得不好，所以出现了很多问题。农村中的许多问题，不是基层自治本身带来的，而是没有真正推进基层自治造成的。现在，有两个大问题没有解决，严重制约基层自治的健康发展。一个是村级自治组织与党组织的关系没有理顺，当然在文件口号中是理顺了，但是实际生活中并没有理顺;一个是自治组织与政府的关系问题没有理顺，哪些事务可以自治，哪些需要服从政府，法规制度界限都不清楚。这两个问题不解决，村民自治的基本制度框架就难以确立。还需要说明的是，村民自治还不能等同于基层自治。如果历史地看，或者从国际经验看，没有什么基层自治是仅仅在村级层面就可以实现的，不能说有了村民自治就有了基层自治。那么，基层自治应该适合建立在哪一级，这个问题需要在实践中探索。中国的基层自治应该更扎实、更有力、更快地向前推进，而不是裹足不前。推进基层自治的过程中肯定会出现一些问题，但是，如果不推进基层自治，肯定会出现更多、更大的问题。
客观地说，改革以来，政府进步很快，政府工作的规范化、透明度、责任心都迅速提高，但是，民众的权利意识提升更快，对于政府工作的要求提升更快。这正是当前很多问题出现的基本原因。对于政府官员来说，没有别的选择，就是更加努力地提升自己、更新观念、改进工作，以最大限度地适应民众的要求。
(作者为国务院发展研究中心研究员)
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